［内容提要］ 本文试图从国家发展战略的角度，通过对不同阶段、不同战略目标下，日本对外经济援助政策的特点分析，探讨对外经济援助在战后日本国家发展进程中的地位与作用，以揭示其对外援助的真实目的，并从一个侧面了解日本现代史的发展历程。文章指出日本对外经济援助政策的制订、实施及发展演变不但与其国家发展战略密切相关，而且始终是日本获取国家利益的重要工具。对外援助这种特殊的经济手段，在战后日本国家发展进程中起着军事力量无法替代的作用。日本之所以如此钟情于对外经济援助的“投入”，归根结底源自于其对“产出”效果的执着追求。

　　 [关键词］ 日本 对外经济援助 国家发展战略 地位与作用

　　第二次世界大战以后，日本尚在经济复兴时期即以援助国和受援国的双重身份加入了西方阵营的对外援助体系。以经济建设为中心的国家发展战略目标确立后，在对东南亚地区国家战争赔偿过程中形成的独具日本特色的对外经济合作（援助）模式，为日本经济的复兴与高速增长立下了汗马功劳。20世纪60年代中期跻身名副其实的援助国后，通过增加对亚洲亲美反共政权的经济援助，既缓解了日美之间的矛盾，又扩大了在亚洲的政治影响。70年代初，日本通过“乞油援助”，顺利摆脱了石油危机的困扰，经济大国地位日益巩固。70年代后期至80年代，配合国家发展战略目标（由经济大国向政治大国）的转变，日本对外援助也开始急剧增加，在某种程度上达到了以经济实力影响国际政治的效果。90年代至今，尽管日本经济不景气而影响了对外援助总额的持续增长，但其雄居世界最大援助国宝座的地位并未动摇，只是援助的形式和内容变得更加复杂多样。事实表明，对于在军事上受到极大限制的日本来说，对外经济援助始终是其国家发展战略中的重要工具和手段。

　　一、日本：的“经济大国”战略与对外援助政策

    第二次世界大战以后，日本在美国的单独占领下实行了一系列改革和制定了新宪法，向海外行使军事力量受到严格限制，被迫走上了和平发展的道路。在东西方冷战的大背景下，美国大力扶植日本，一方面提供经济援助，另一方面提供安全保护。日本在对外关系方面则采取向美国“一边倒”的政策，服从美国的战略需要。这一时期，日本没有自己独立的对外战略，惟?能够做和急需解决的就是恢复和振兴国内经济，为此，日本政府提出了“经济至上”的国家总体发展战略，即要把发展经济作为日本国家最重要的目标去追求并加以实现。而日本是个资源匮乏的岛国，离开外部世界很难得到发展。中国大陆的解放和冷战的国际形势，中断了日本同中国大陆的经济联系，日本的目光自然就集中到了具有丰富自然资源和广阔市场的东南亚。出于这种考虑，东南亚地区便成了日本对外经济活动的首选目标。

　　在朝鲜战争特需供应出现锐减端倪的1952年12月，吉田内阁即开始了对东南亚政策的立案工作。1953年5月，由通产省和外务省联合拟订了“对东南亚经济合作七原则”。在此基础上，日本政府发表了《东南亚经济合作》的基本方针，其中第7条称，“为了实现与东南亚地区国家外交关系的正常化，应尽快进行赔偿谈判，通过解决赔偿问题，实现由日美经济合作下的对东南亚地区开发”［1］。自此，日本政府对原本持消极敷衍态度的战争赔偿变得积极起来，并同时将对外工作的重点转移到旨在振兴出口、开拓商品市场、确保重要原材料进口市场的对东南亚战争赔偿谈判上来。

　　战争赔偿本来应当是发动战争的战败国对遭受战争侵害的国家及国民所进行的带有赎罪行为的情感补偿，但日本政府却巧妙地利用当时复杂而特殊的国际环境，将理应由政府主导的赔偿问题转化为投资的借口，并将谈判大权委托给日本财界。在战争赔偿的具体实施过程中，支付的不是现金而是赠送机器设备或劳务，即由日本政府向民间企业支付相当于赔偿额的日元，再由民间企业向赔偿接受国提供商品和劳务。这种做法，不仅有利于日本企业向东南亚国家出口商品（尤其是成套设备），而且在很大程度上带动了企业对该地区的直接投资。比如，对缅甸的赔偿谈判就是由宿与吉田茂等政要交往过从的日本工营总裁久保田丰一手操纵的。日本工营是以水利建设为主的企业，久保田多次向日本政府建议，“水库建设可唤起日本的设备出口”［2］。这就是在日本战争赔偿案件中水库建设比重大的原因之所在。可以肯定日本对东南亚国家的战争赔偿不但未对日本造成任何负担，相反却增加了出口。关于这一点，就连在战后长期参与赔偿问题的日本前驻联合国大使中川融都曾坦言，“把战争赔偿与经济援助结合起来，从结果上看，对我国扩大贸易发挥了作用”［3］。

　　除了赔偿之外，日本还采取了其他措施恢复与东南亚之间的联系。1954年10月，日本作为援助国加入了由英联邦国家主导的“南亚及东南亚经济合作与发展的科伦坡计划”。该计划有三种援助方式，即以赠送和借款的方式提供资金或物资、派遣专家和接收培训研修生。日本采取的是后两种方式。1955年，日本政府在预算中拨款3840万日元，正式开始了派遣专家和接收研修生业务［4］，由此拉开了战后日本对外技术援助的序幕。此外，吉田茂还提议美国设立“亚洲版的马歇尔计划”，即要求美国每年投资40亿美元，设立科伦坡计划框架内的“东南亚开发基金”［5］。该计划虽没有得到美国的支持，但利用“美国的资金、日本的技术、东南亚的资源”这一对东南亚开发构想却为日本历届政府所推崇。

　　1957年5月，岸信介在访问美国之前携带“东南亚开发基金”计划出访东南亚［6］。首先，部分东南亚国家看穿了该构想是“大东亚共荣圈”的翻版，表示冷淡或反对。缅甸对于“带有锁套”的“援助”，痛痛快快加以拒绝；印度的尼赫鲁则说，“亚洲需要经济援助，但和军事援助缠到一块，就会产生新的问题”；巴基斯坦赞成加强同日本在投资方面的双边关系，但不赞成设立开发基金；锡兰的官员们对这笔基金也不感兴趣；菲律宾的财政部长认为没有必要参加这个计划。因此，连岸信介自己也不得不承认东南亚国家怀疑“日本有特殊企图”［7］。至于美国，出于自身的考虑，即避免在东南亚开发问题上“养虎为患”，从开始就没有对该计划表示积极态度。借助美国开发东南亚的梦想落空后，日本并没有放弃努力。1958年初，日本政府设立50亿日元的“东南亚开发合作基金”，8月，外务省决定把该项基金追加为100亿日元，同时又新设30亿日元的“经济合作基金”。10月，日本政府与印度政府签署协议，由日本政府在1958年至1961年间向印度提供180亿日元（相当于5000万美元）的“束缚性”日元贷款，用于购买日本的发电机、洗煤机、通讯设备以及各种小型工业机械［8］。这笔贷款被认为是日本政府向发展中国家政府实施日元贷款的开始。由此，以日元贷款为中心的政府贷款成为日本对发展中国家经济外交的主要手段。

　　从60年代初期起，在国内外环境的共同影响下，日本开始逐步制定和完善对外援助实施体制。1961年3月，日本政府将进出口银行的东南亚开发合作基金升格为海外经济合作基金会，主要负责日元贷款业务。1962年6月，日本政府在对若干个技术合作机构进行重组后，成立了专事海外技术援助活动的海外技术合作事业团，同年，外务省设立了专门负责经济合作事务的经济合作局，通产省成立了经济合作部，再加上对财政资金握有大权的大藏省以及政府的经济计划机关经济企划厅，形成了日元贷款的决策机制??“四省厅体制”。由于日元贷款在日本对外援助中占有突出的重要地位，对日元贷款具有明文规定的政策决定大权的外务、通产、大藏三省和经济企划厅曾被称作“经济协力四省厅”［9］。

　　1964年4月，日本全面加入经济合作与发展组织，成为西方发达国家俱乐部的正式会员，并同时从受援国变为名副其实的援助国。作为亚洲惟一的发达国家，日本更加热衷于对亚洲地区的援助，并积极展开争取亚洲地区经济开发主导权的外交活动。1965年6月，《日韩条约》签署时，日本政府决定向韩国提供赠款3亿美元，政府贷款2亿美元、民间商业贷款3亿美元以上。但是，条约规定：韩国政府动用这些赠款和贷款时，必须取得日本政府的同意，而且这些赠款和贷款必须用于购买日本的产品和劳务［10］。为配合美国总统约翰逊提出的“10亿美元援助东南亚计划”，1966年4月，日本政府主持召开了战后第一次国际性会议??东南亚经济开发部长级会议，日本政府在会议上再三表示要加大对亚洲、特别是对东南亚经济援助的力度。此次会议的成功召开，不仅使日本取得了在东南亚经济开发上的主导权，而且扩大了日本在亚洲的发言权。1966年11月，亚洲开发银行成立，日本以出资2亿美元与美国比肩成为最大的出资国。自此，日本对亚洲的经济援助额直线上升，1968年与1963年相比增加了161．9％，而同期美国却减少了2．1％，援助总量仅次于美国居第二位［11］。日本如愿以偿成为亚洲经济援助的中心。

　　1973年10月，第一次石油危机爆发。日本被阿拉伯国家宣布为“非友好国家”而被列入削减石油供应之列。当时日本已经发展成为世界第二大经济大国，其国内生产所需能源的78％靠石油，在1963-1972年间，日本进口石油的87．8％是来自中东地区［12］。日本经济无论如何也经受不起如此重大的打击。日本政府在确认了美国不可能对其做出石油供应的保证后，出于“经济大国”的国家战略，日本决定放弃自战后以来一贯追随美国轻视阿拉伯国家的外交立场。经过一系列政治外交手段仍未奏效后，12月10日，日本政府派出以副首相三木武夫和海外经济合作基金会会长大来佐武郎为代表的政府高级使节团，以ODA（1969年国际开发援助委员会将由政府主导实施的经济援助定义为“政府开发援助：ODA”）为礼物，对中东八大产油国积极开展“援助外交”。据统计，在为期9天的访问中，三木为中东地区有关国家带去各类贷款达30亿美元，而1959年至1968年的十年间，日本对外援助的总额为49亿美元［13］。在强大的经济援助攻势下，阿拉伯国家终将日本列为“友好国家”，并将原订削减对日石油供应由25％改为削减15％［14］。日本对中东地区的经济援助取得了阶段性成果。
　　石油危机中日本对中东政策的转变，曾被评论为战后日本首次脱离美国政策轨道的自主外交，也有人讥讽为“见风使舵外交”。实际上，它与日本实施的经济外交政策是一脉相承的。五六十年代日本开展的经济外交也都是经济上的合理主义与政治上的实用主义的综合体，只不过没有像这次石油危机中ODA为经济服务的目的暴露得一览无遗。在石油危机这样一个关乎国家生存和发展的重大问题面前，日本政府巧妙利用经济援助作为“乞油外交”开道先锋，以致于违背美国的中东政策也在所不惜。第一次石油危机过后，日本政府深感能源是“关乎国家生存和发展”的重大问题，因此把确保能源供应当作国家最优先的课题。与之相配合，日本不但加大了对中东产油国的日元贷款，积极参与中东产油国的经济基础建设，而且，中南美洲的墨西哥、委内瑞拉和非洲的尼日利亚、埃及等产油国都成了日本能源外交的重点工作对象，上述国家在日本双边ODA以及直接投资中所占比重也都相应增加。审时度势的能源战略援助，不但使日本抵御住了第一次石油危机的打击，而且顺利度过了第二次石油危机的困扰。

　　经过五六十年代对东南亚地区的“苦心”经营和70年代石油危机的考验，伴随着经济大国地位的日益巩固和国际地位的不断提高，日本对外援助不仅出现了量的扩大，其援助形态也变得灵活多样。更为重要的是，对外援助的理念和目的发生了根本性的转变，即由为“经济至上”的国家发展战略保驾护航为主，发展为把从“经济大国”迈向“政治大国”作为其基本方针，进而开始推行政治大国战略目标下的对外援助政策。

　　二、日本的“政治大国”战略与政府开发援助政策

　　综合安全保障战略与政府开发援助是日本推行政治大国化战略的理论依据和出发点，也是80年代日本实施大国外交的总方针。1979年4月，在日本首相大平正芳的倡议下，由学者、工商界代表人物和政府官僚组成的日本政策研究会宣告成立。该研究会所属的综合安全保障研究小组经过一年多的研究，于1980年7月向日本政府提出了由京都大学教授高坂正尧主笔的研究报告书，即《综合安全保障战略》。该报告认为：“由于日本受和平宪法的限制，不可能而且也应该避免采取军事手段参与国际纷争和冲突的解决；日本最主要的贡献手段是利用对外经济援助影响纷争国的政府政策，促成冲突的和解［15］。”这种主张以经济力量为武器的防卫论在日本财界、政界都不乏其人，当时的经团联会长稻山嘉宽就曾坦言：“日本的安全保障应该以经济援助为主来考虑［16］。”

　　1980年12月成立的铃木内阁继承了大平内阁时期的综合安全保障战略思想，并为之下了明确的定义，“所谓综合安全保障政策，就是对可能给我国生存基础以严重影响之各种类型的威胁，通过外交、国防、经济等政策的综合运用，妥善地防患于未然，以维护国家生存并防止发生大的社会动乱”［17］。在此思想指导下，外务省开始着手研究日本的对外援助政策，并于1981年初发行了题为《经济援助的理念??为何实施政府开发援助》的小册子，所下的结论为“把政府开发援助作为构筑旨在确保综合安全保障的国际秩序的成本”［18］。是年，日本政府决定实施第二个称之为“ODA中期目标”的对外援助倍增五年计划。该计划还首次将日本对外经济援助的目的定为“为了发挥我国被赋予的国际责任”［19］。此外，在1981年日美首脑会谈后发表的声明中，日本政府更明确地表示“为维护世界的和平与稳定”将加强对“重要地区”的援助，并具体增加了对索马里、苏丹、巴基斯坦和牙买加等国家的援助［20］。这表明日本的政府开发援助作为综合安全保障战略的重要一环，开始超越亚太地区而全球化。

　　1983年1月，中曾根作为内阁总理大臣在国会上发表施政演说时提出“战后政治总决算”问题，即对战后日本的国内国际政治进行总结；改变国民政治意识，去掉战败国的阴影；以综合安全保障战略为核心，在财源分配上腾出力量，加强对外援助，以发挥日本对争取世界和平与稳定的作用，确立日本在国际事务中与其经济实力相称的政治大国地位。而后，中曾根闪电般地访问了韩国，承诺向韩国提供40亿美元的经济援助来修复因教科书问题导致的日韩紧张关系，以表明日本政府对朝鲜半岛局势的关注。4月，中曾根又访问了东盟五国及文莱，在吉隆坡发表的演说中，保证继续把东盟列为日本经济援助的最重要地区。并决定1983年度向印度尼西亚提供675亿日元贷款和3．6亿日元无偿援助以及5000万日元的文化合作援助；为泰国提供673．6亿日元贷款和4．9亿日元无偿援助以及6300万日元的文化合作援助；向新加坡提供5000万日元的文化合作援助；向菲律宾提供650．5亿日元贷款和4300万日元的文化合作援助；向马来西亚提供5000万日元的文化合作援助。中曾根此行为东盟提供的政府开发援助平均比上一年增加9％，对印度尼西亚、泰国、菲律宾三国则平均增加15％［21］。这些援助对东盟各国的经济发展和日本与东盟的进出口贸易无疑会起到促进作用，但对日本来说，更是出于综合安全保障战略所为。就当时的国际形势而言，越南在苏联的支持与怂恿下侵略柬埔寨，金兰湾变成了苏联的军事基地，苏联的前线因此而向南推进了几千里，使东盟受到严重威胁，更重要的是从南北两面对日本构成了威胁。在东南亚建立起对苏“防波堤”就成了中曾根首相此次东盟之行的着眼点。因此，日本政府对东盟提供巨额经济援助的决定也得到了舆论的广泛支持，认为“具有浓厚的安全保障对策性质”［22］。

　　1983年5月，中曾根在西方七国首脑会议上积极支持美国的核谈判立场，公然声称西方整体的安全也是日本自身的安全，并对西方安全承担责任。这是日本发挥国际政治作用争取大国地位的重要尝试。两个月后，中曾根在其家乡群马县对选民说：“今后要在世界政治中加强日本的发言权。不仅增加日本作为经济大国的分量，而且要增加日本作为政治大国的分量。”［23］作为日本首相，这是第一次明确提出日本要从“经济大国”走向“政治大国”的目标。但是，“政治大国”口号一提出，即遭到世界舆论及在野党的强烈批判，迫于形势，中曾根在第100期国会演说时又把“政治大国”修改为“国际国家”。他说：“我痛感不单纯是经济的国际化，我国必须沿着在文化、政治上做出积极国际贡献的方向前进，才能成为真正的国际国家。”［24］由此可以看出，“国际国家”与“政治大国”并无本质区别，其核心都是欲通过运用经济力量积极参与国际社会重大问题的解决，逐渐提高日本在国际上的政治地位，最终成为一个政治大国。

　　事实证明，这是一个深谋远虑的战略性调整。纵观80年代的国际形势，对日本并不十分有利，但日本却十分巧妙地利用了从紧张到缓和的国际形势，努力扩大自己的政治影响。一方面，日本趁美国实力相对削弱的时机，通过加强日美间的战略同盟关系来填补美国留下的“政治空挡”，从而提高自身的政治地位。另一方面，日本从其“西方一员”的立场出发，以亚洲为立足点，与欧美大国一道共同参与解决国际热点纷争事务。

　　三、ODA四原则在日本“政治大国”战略中的运用

　　如果说80年代日本历届政府对实现政治大国战略目标进行了不懈的努力，那么进入90年代以后，在冷战体制瓦解、国际关系格局新旧体制转换与国内各种思潮异常活跃的情况下，其政治大国战略加速推进，目标也更加明确而具体了。1990年日本《外交蓝皮书》称，“值此历史性转换时期，已经为国际社会的稳定与繁荣发挥了巨大作用的我国，必须发挥更大的责任与作用。作为一个在解决国际争端中主动放弃使用军事手段的国家，我国应充分利用经济、技术力量促进发展中国家的发展与国际间的相互理解，消除国际社会的不稳定因素，同时通过向联合国维和活动提供人力和财力上的支持，维护争端地区的稳定。”［25］日本决策层认为，“国际格局的变化给日本提供了一个千载难逢的绝好机会，是日本可以真正表露心声和参与建立国际新秩序的时候了”［26］。

　　1990年8月至1991年2月，海湾危机和海湾战争的爆发给冷战后日本迈向“政治大国”带来了一次难得的机遇。日本从其国际社会一员的立场出发，本着“国际贡献”的宗旨，迅速做出了以ODA为杠杆调整对中东地区外交政策的决定。1990年8月下旬，日本外相在结束了对沙特阿拉伯、阿曼、约旦、埃及和土耳其5国的访问后说：“此行使我意识到，全球规模的日美合作关系应该具体化，同时也意识到应对中东地区发生冲突的周边国家制订出给予财政援助的方针，这将成为我国对中东地区做出贡献的主要措施。”9月，日本政府决定向上述5国提供20亿美元的经济援助，另向以美国为首的多国部队提供20亿美元的经费。后在美国的要求下，又将对多国部队的援助经费增加到90亿美元［27］。

　　冷战时期，应付来自美国“分担责任”的压力和综合安全保障问题，几乎占据了日本对外援助政策政治层面的全部内容，至于纯属受援国的内政问题，一般不是影响其外援政策的重要因素。但海湾战争的爆发，使日本政府认为：在冷战后建立新秩序的过程中所爆发的类似海湾战争这样的地区冲突，是由于发展中国家军事力量过于强大而引起的，这给世界和平带来了威胁。基于此，1991年4月，海部俊树首相向国会发表了日本政府的"ODA四指针”，即日本在实施对外援助时要充分注意受援国的以下情况：军事支出；武器开发及生产；武器输出与输入；民主化、市场经济体系、基本人权与自由保障。就是在日本政府强行通过《PKO法案》的国会上，战后日本对外援助史上第一部具有法律效力的《ODA大纲》亦被顺利通过。该大纲确定了冷战后日本实施ODA的四原则，即：（1）兼顾环境与开发；（2）避免用于军事上的用途及助长国际争端；（3）在维持国际和平与稳定的同时，从发展中国家应优先把本国资源用于自身经济建设的观点出发，密切注意发展中国家的军事开支、开发和研制大规模杀伤性武器以及武器输出人等动向；（4）密切注意发展中国家在促进民主化、引进市场经济以及基本人权保障等方面的动向。从上述内容可以看出，海部内阁的"ODA四指针”全部为宫泽内阁所接受。对于如何运用ODA四原则，日本政府“要考虑到受援国所处的安全保障环境、经济、社会背景等具体情况加以综合运用”，同时指出，“如果出现了在国际社会看来属于持续过分的‘军事支出’、明显的‘民主逆行’、重大的‘人权侵犯’等情况，则有必要修正对有关国家的援助政策”［28］。日本政府将对外经济援助政治化并将其作为对受援国奖惩工具的目的昭然若揭。

　　日本政府对ODA四原则的具体运用主要有以下特点：

　　第一，加强对冲突国家或热点地区的援助。冷战结束后，虽然美苏支持或参与下的战争不复存在，但因种族、宗教等导致的地区性冲突和战争成为国际安全问题的新焦点，也自然为向“政治大国”迈进过程中的日本所关注。日本政府表示，日本不仅将通过增加对联合国维和活动的财政支持，为解决冷战后的地区冲突做贡献，而且还将在解决冲突和争端后，对当事国家或地区进行经济援助，以巩固其和平稳定。为此，日本毛遂自荐，主动承担战乱地区重建的国际援助会议，并承诺充当主要出资国。1993年，越南从柬埔寨撤军后，日本抢在美国和其他西方国家之前，恢复对越南的经济援助，提供500亿日元贷款，50亿日元无偿援助，又向联合国开发计划署提供600亿日元资金，因此当上了国际援越会议主席［29］。同样，海湾战争后的1993年5月，日本政府不顾美国的反对，对伊朗重开了曾中断17年的日元贷款，其用意无非是想取代美国在伊朗的政治影响。1994年外务省的《ODA白皮书》明确指出，对于向原南斯拉夫地区、卢旺达等国家，日本不仅应从人道的观点，而且还应从建设新的和平秩序的观点出发做出积极贡献［30］。1995年6月，日本与朝鲜之间达成有关向朝提供紧急大米援助的协议，向世人展示日本在解决朝鲜半岛问题中不可轻视的作用，以提高日本在国际社会中的政治地位。1998年1月，日本发起主办“关于争端预防战略东方国际会议”，邀请众多的非洲国家代表以及联合国、非洲机构代表参加。同年秋，日本在东京召开第二次非洲会议，其在非洲的影响和作用不断增强。日本不但牵头实施在柬埔寨的维和行动，而且多次主办柬埔寨复兴国际会议，这种出钱又出力的行为，为日本赢得了国际声誉。

　　第二，以支援市场经济化、民主化为由，通过增加、减少或冻结ODA来加强其在构筑国际新秩序进程中的发言权。日本对冷战后致力于实行民主化和向市场经济过渡中的中亚5国、高加索3国和蒙古、越南、柬埔寨，中南美的尼加拉瓜、萨尔瓦多、秘鲁以及在新体制下重返国际社会的巴勒斯坦、南非等国家都给予了大量援助［31］。对于1991-1994年间处于非法军政权统治下的海地、缅甸军政府、尼日利亚等国家，则采取冻结和减少ODA的措施。1995年7月，缅甸军政府决定释放民主人士昂山素季夫人后，日本政府随即表示增加对缅甸的投资与经济援助。此外，对蒙古的援助可视为日本运用ODA四原则的典型，日本认为蒙古是向市场经济过渡和实施民主化的模范国家，应重点给予援助和支持。所以，自1991年9月至2001年日本已先后8次与世界银行一起共同主持召开了国际援蒙会议，日本对蒙古的援助额占国际援助机构的1／3以上。

　　第三，从其“无核三原则”的外交立场出发，力图以ODA为手段来掌握世界军控的主导权。如前所述，将对外援助与受援国的防务政策挂钩是冷战后日本ODA的重要表现形式之一。1992年，日本首相宫泽喜一在慕尼黑西方七国首脑会议上曾明确表示，如果受援国企图拥有大规模杀伤性武器、不严格控制核扩散或进出口武器，那么，日本就将对其停止一切援助［32］。从1993年度起，外务省发表的《我国的政府开发援助》开始增设专门章节报告日本政府对ODA四原则中第三条的运用情况。在对中国的ODA政策上，日本不但与中国的核试验挂钩，还与中国正常的军费支出增长相联系，反复要求中国政府提高军费支出透明度，立即停止核试验，并以停止1995年度的无偿资金援助进行所谓的制裁。在对印度、巴基斯坦提供援助的同时，强调要关注其核武器开发状况，1998年印度进行核试验后，日本迅即宣布停止执行1999年度的对印ODA。值得一提的是，日本政府在利用ODA为筹码影响受援国的军备政策上，并非一视同仁，而是有明确的选择性和针对性。诸如对东南亚各国的军费增长和军事现代化问题上，外务省在1993年度的《我国的政府开发援助》中如是写道：我国自然会关注东南亚各国中那些增加军费、致力于军事现代化的国家。在向这些国家提供ODA时，应注意他们的军费支出和武器进出口情况。但从东南亚各国的军费推移和国防政策等综合判断的角度看，至少从现在还不能说这些国家在进行有碍地区稳定的急剧扩军或军备现代化，从武器的进出口方面看，现在也没有直接出现违反ODA大纲的迹象。因此，目前的动向尚不足以改变我国对这些国家的援助方针［33］。而且，在以后各年度的ODA白皮书中均未提及东南亚各国的军备问题。对中国和东南亚国家军备问题的不同态度，反映出日本在借助ODA牵制中国国防和对外安全政策的同时，鼓励或暗地支持东盟国家增强军备，以与中国抗衡的战略用心。

　　四、后冷战时期日本ODA对国际政治的挑战

　　在日本迈向“政治大国”的进程中，之所以全方位地应用对外援助这一经济手段，很大程度上在于它的经济实力已经相当可观，其经济活动已经对世界经济具有不可忽视的影响。日本是在经济大国的基础上走向政治大国的，它的优势就在于它可以以经济实力来影响国际政治。但是，“作为经济大国，日本的资产还仅仅是经济力量，而在政治、外交、军事和理念方面，日本还缺乏作为大国的素质”［34］。有没有“素质”和所追求的“目标”是两个性质完全不同的概念，不能说日本没有或尚缺乏“大国素质”，就否定其对“大国”目标的追求。当然，同样不能否认的是，掌握了世界大量资金的日本如何使用对外经济援助，将对世界政治产生一定的影响。

　　诚如人们所言，历史有其非人类所能完全把握的演变规律。1993年8月，日本新党代表细川护熙当选为日本第79任首相，宣告战后执掌权柄长达38年的自民党一党执政局面的结束，也意味着战后冷战时期形成的、适合日本经济大国、政治小国状况的“赶超型”体制??“五五年体制”的瓦解，日本进入了构筑适应政治大国目标、与欧美发达国家“竞争型’’体制的新时期［35］。政治体制的变化，并没有扭转经济萧条的局面。自“泡沫经济”破灭后，日本经济从1991年转入不景气阶段，1992年度和1993年度日本GDP名义增长率分别为1．9％和1．0％，连续两年大幅度下滑，这是日本自1955年以来的第一次，特别是1993年创下了GDP增长率最低的记录［36］。而与此同时，中国经济发展速度加快，一时间“中国崛起论”、“中国威胁论”开始在日本岛内抬头，1993?1994年朝鲜半岛又发生核危机。在这种政治、经济与安全困境的多重作用下，1994年8月，细川内阁时期设立的“防卫问题恳谈会”将题为《日本的安全保障与防卫力量的应循状态??21世纪的展望》的报告书提交给村山富市联合内阁。该报告书提出了“多边安全保障战略”的新概念，主张运用外交、经济、防卫等所有政策手段，积极开展多边对话，放弃以往那种在安全保障方面的被动状态，制定主动的、建设性的安全保障政策。其中还特别强调要继续坚持日美安全合作［37］。这就是说，在新的“竞争型”体制下，日本开始进一步追求外交及战略上的主动性，并以“多边安全保障战略”理论取代“专守防卫”以及70年代末以来的“综合安全保障”理论。出于“大国”战略的需要，日本仍要坚持与美合作。

　　在此基础上，1994年10月，日本政府修改了《自卫队法》。该修正案明确规定，“在海外发生灾害或骚乱等紧急事态时，为救助那里的日本人，恢复该地秩序，日本自卫队将使用政府专机或自卫队飞机前往发生紧急事态的地区，执行任务。”自卫队法的修改，为日本更大规模、更广范围地执行“维和”任务提供了新的依据，并为日本修改法律乃至修改宪法埋下了伏笔。从1992年9月至1995年9月，日本已先后分11批向海外派遣自卫队参加“维和”行动，共达1843人次。日本在1995年度的《防卫白皮书》中称“今后应该运用防卫力量为国际社会做贡献”［38］。1995年11月，日本国家安全会议（村山富市首相任议长）确定了新的“防卫计划大纲”，并经内阁审议通过。12月，日本政府确定了1996年度的防卫费比1995年度当初预算增加2．58％的防卫预算方案［39］。而1995年度日本的防卫开支按美元汇率达560亿美元，为仅次于美国和俄罗斯的世界第三军事开支大国［40］。

　　在日本经济持续低迷的情况下，与增加防卫开支形成鲜明对照的是对外援助总量的相对萎缩。1996年桥本内阁提出财政改革计划后，大幅度削减公共投资，其中削减ODA预算额度为最大，致使该年度的ODA实际金额比上年减少了34．9％，仅为94亿美元（95年为144．9亿美元），为1990年以来的首次负增长；在同年GNP中所占比重下降到0．2％，为20年来的最低比例［41］。1997年4月，外务省设立“面向21世纪的ODA改革恳谈会”。外相迟田行彦呼吁，“今后应对日本ODA进行全面改革，从国际贡献、外交手段、国际利益等观点重新审视迄今ODA所发挥的作用，要重视那些能够突出日本良好国际形象的双边援助，尽量减少那些不能突出日本形象或政策取向不太明显的多国间援助”［42］。6月，日本政府又决定不再实施与援助数量密切相关的ODA中期目标，这事实上就等于宣告了1993年6月制定的在1993?1997年的5年间ODA的实施总额达到700?750亿美元的ODA第5次中期目标的破产。此后，日本ODA总额连续出现负增长。

　　日本ODA量的增加一向被看作是其“国际贡献”的重要内容和尺度。的确，冷战后随着日本ODA政治化的日益明显，它已成为日本实现“政治大国”战略目标中强有力的外交工具，其在日本对外政策手段中的绝对作用正在进一步增强。但是，《PKO法案》、《自卫队法》以及《防卫大纲》等一系列法案的通过，又使日本增添了新的“政治大国”战略目标的外交手段。正因如此，在美国9?11恐怖事件发生后，日本政府迅即派遣3艘海上自卫队军舰分别从3个基地驶往印度洋，以支援美军打击阿富汗塔利班的军事行动。这是日本战后在日本以外发生战争的情况下首次向外派兵［43］。事实进一步证明，日本政府确已不满足于仅仅通过经济援助的手段来影响国际政治和推行“政治大国”战略目标，而是要直接从政治和军事人手谋求在国际社会发挥影响和作用；从这个意义上讲，在进入后冷战时期的今天，对外经济援助在日本外交政策中的地位也在相对悄然下降。总之，日本今后有可能会以政治和军事手段为主、对外经济援助为辅来继续推行其“政治大国”战略，其中，外援形式的多样化和内容的复杂化以及外援政策方向性调整将会成为日本国家发展进程发生新一轮变动的明显征兆，其战略意图应引起人们的广泛关注。

[本文作者朱凤岚，中国社会科学院研究生院 ,北京 100015]

［1］　须藤季夫：《ASEAN在日本外交中的位置》，载国际政治学会编《国际政治》1997年10月号，第150页。
［2］　久保田丰等：《构筑亚洲开发的基础》，亚洲经济研究所1970年版，第21页。
［3］　吴学文主编：《日本外交轨迹（1945?1989）》，时事出版社1990年版，第22页。
　　［4］　鹿岛和平研究所编：《对外经济合作大全5??日本的经济合作》，鹿岛研究所出版会1973年版，第36页。
［5］　须藤季夫：《ASEAN在日本外交中的位置》，第151页。
　　［6］　该计划的内容主要有以下三点：（一）同亚洲国家和世界其他“自由国家”合作设立一笔5亿美元的“亚洲全面周转基金”（又名亚洲开发基金），以美元、英镑和其他通货提供低息长期贷款，供全面开发和建立生产企业之用。（二）设立一个资金为l亿美元的“转贴现机构”，促进亚洲国家输入机械设备，在进口国家中央银行的担保下提供不超过7年的贷款。（三）设立一笔资金为1亿美元的“亚洲贸易基金”。主要资助亚洲国家进口消费品，贷款国必须以出口农产品作担保，贷款期限不得超过6个月。
　　［7］　张廷铮：《日本对东南亚的经济扩张》，世界知识出版社1959年版，第12页。
　　［8］　张健：《战后日本的经济外交（1952－1972）》，天津人民出版杜1998年版，第186页。
［9］　张光：《日本对外援助政策研究》，天津人民出版社1996年版，第14－15页。
［10］　信夫清三郎编：《日本外交史》，商务印书馆1980年版，第878页。
［11］通产省贸易振兴局编：《经济协力的现状与问题点》，通产省产业调查会1969年版，第90页。
［12］　李凡：《战后日本对中东政策研究（1952－1996）》，天津人民出版社2000年版，第762页。
［13］　丹尼斯?T?雅斯托莫：《战略援助与日本外交》，日译本，同文馆1989年版，第169页。
［14］　冯昭奎等：《战后日本外交》，中国社会科学出版社1996年版，第453页。
　　［15］　日本内阁官房内阁审议室等编：《综合安全保障战略》，大藏省印刷局1980年版，第8页。
　　［16］　狄尔式：《日本的综合安全保障战略》，载《国际问题研究》1982年第1期，第24页。
　　［17］ 　吴学文主编：《日本外交轨迹（1945?1989）》，第164页。
　　［18］　外务省经济合作研究会编：《经济援助的理念??为何实施政府开发援助》，国际合作促进协会1981年版，第80页。
［19］　小野纯男：《我国的政府开发援助（ODA）政策》，载《国际关系研究》1996年第17卷第1号，第29页。
［20］　稻田十一：《援助问题在日本外交中的诸侧面》，载日本国际问题研究所编《国际问题》1987年5月号，第7页。
［21］　吴学文主编《日本外交轨迹（1945?1989）》，第199页。
［22］　丹尼斯?T?雅斯托莫：《战略援助与日本外交》，第113页。
［23］　刘映春：《国际国家??日本国家战略的新概念》，载日本问题资料集1987年第6期。
　　［24］　日本外务省编：《外交蓝皮书》，大藏省印刷局1984年版，第373页。
　　［25］　稻田十一：《日本的ODA在国际秩序中的位置》，载日本国际政治学会编《国际政治》1990年3月号，第115页。
［26］　海部俊树：《日本的构想》，载《外交政策》1990年秋季号，第58页。
［27］　李凡：《战后日本对中东政策研究》，第138－139页。
［28］　日本外务省经济合作局编：《我国的政府开发援助》上卷，国际合作促进协会1992年版，第56页。
　　［29］　林晓光：《战后日本与东南亚国家的关系》，载《亚洲论坛》2000年第4期，第25－26页。
　　［30］　日本外务省经济合作局编：《我国的政府开发援助》上卷，1994年版，第43页。
　　［31］　稻田十一：《人权、民主化与援助政策??日美比较论》，载日本国际问题研究所编《国际问题》1995年5月号，第4－6页。
　　［32］　胡学龙：《美元外交：日本发展援助的新动向》，载《日本问题资料》1992年第9期。
　　［33］　日本外务省经济合作局编：《我国的政府开发援助》上卷，1993年版，第51?52页。
［34］　《朝日新闻》1994年10月29日。
［35］　李寒梅等：《2l世纪日本的国家战略》，社会科学文献出版社2000年版，第105页。
　　［36］　胜又寿良：《战后50年的日本经济》，东洋经济新报社1995年版，第249页。
［37］　防卫问题恳谈会编：《日本的安全保障与防卫力量的应循状态??21世纪的展望》，大藏省印刷局1994年版，第11?14页。
［38］　《人民日报》1995年9月25日。
［39］　《朝日新闻》1995年12月19日。
［40］　《参考消息》1995年10月12日。
［41］　金熙德：《日本政府开发援助》，社会科学文献出版社2000年版，第84页。
［42］　《国际开发杂志》1997年6月，第19页。
　　［43］　《参考消息》2001年11月25日。